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一、“入世”后，政府发挥经济职能面临的挑战

　　1.现行体制结构仍不能完全适应经济市场化的要求，机构重叠，职能交叉，管理 层次过多，政出多门的现象仍然存在，机构运行缺乏应有的效率。

　　2.政府职能没有根本转变，不少政府部门还习惯于干预企业的经济活动，行政管制过多，审批制还在经济生活中起重要作用。在社会主义市 场经济条件下，政府的宏观管理是 必要的，但在现实经济运作过程中，存在的是政府对市场的过度替代，一些应该由市场起作用的仍由政府包办，而一些应该由政府管理的却没有真正管起来。

　　3.政府行为不规范，一方面表现为一些政府行政方式仍然没有摆脱靠“红头文件”、靠内部运转这样的运作模式；另一方面是行政垄断色彩仍然存在，主要是通过制定具有强制力的行政规章、行业规章、地方性规章、决定等来维护垄断利益，使公平竞争难以实现。显然，这些都是不符合市场规则要求的，很难适应经济全球化和发展市场经济的需要。

 二、市场经济条件下政府经济职能的定位

　　　党的十五届五中全会和“十五”计划纲要强调指出，要按照社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，转变政府管理经济的方式。如何转变关键是政府的经济管理职能要定位。社会主义市场经济条件下政府管理经济的重要职能是监管市场运行，维护市场程序，为经济发展创造良好的市场环境。在宏观经济发展中掌好舵，而不是去划桨，鼓励和调动企业在市场竞争中划桨的积极性，掌好舵，不划桨的政府才是明智的政府。

　　 1．加强宏观经济的调控和管理。市场经济中无论发达国家还是发展中国家，其经济贸易发展的事实证明，政府从未放弃过对经济的宏观调控和管理，并且，当今世界也根本不存在没有国家调控的“自由”的市场经济。

　　中国作为有自己特殊国情的国家，更需要有强有力的宏观调控。这是因为：其一，中国是社会主义国家，我们所追求的政治、经济目标与市场客观上存在不一致性。在以西方发达国家主导的经济全球化的背景下的市场经济，中国政府加强对本国经济的管理，是维护国家经济主权，确保国家经济安全，保护繁荣的重要措施。

　　其二，我国是世界上最大的发展中国家，WTO对发展中国家实施的包括可以对某些产业、部门 实施适当保护措施等优惠安排，需 要政府在引导、协调本国经济发展中发挥重要的作用。

　　其三，我国社会主义初级阶段的国情，决定了我国的经济发展不可能走完全靠市场自 发作用于国民经济发展方向和结构的老路，特别是在我国外部环境被发达国家资本垄断，内部市场发育 和竞争尚不充分的情况下，如果单纯依靠市场机制来调节国民经济， 必然受制于国际资本垄断下的国际分配格局，延缓国内经济结构调整进程。

　　其四，还必须看到，在经济全 球化进程中可能出现的经济渗透、贸易战、关税战、附有条件的经济援助以及西方发达的新，贸易保护主义等，都会对国家的经济安全带来冲击，对国家的经济利益造成损害。因此，必须通过政府引导国民经济的发展方向，选择有效的经济发展战略，才能达到充分利用世界资源，减少经济发展过程中的盲目性，维护国家经济安全的目的。当然，市场经济所要求的政府宏观调 控决非是过去那种大包大揽、事无巨细、无所不管的计划控制，而是依靠合乎市场规律的更高层次、更有力的调控体系来实现。

　　2．制定市场规则，纠正市场失灵。市场经济主张公平贸易和竞争，要求市场交易和市场管理规则 必须一致、公平、透明、稳定。我国要实现这一目标，除了依靠政府的强制力外，没有任何组织任何办法可以替代。正如弗里德曼所言，“政府的必要性在于：它是竞争规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”在市场经济框架下，社会资源的配置，将主要通过市场价格机制的导向作用来实现。但由于垄断现象的不可避免等多种外部效应的存在，市场价格机制又可能出现不能正确反应成本和收益，市场信号不准或失真，市场调节也可能出现失灵的情况。在这种情况下，企业可能因市场失灵产生的错误导向导致经营、投资失误：市场供给者或需求者也可能为了自己的利益而破坏契约关 系和市场规则，引起市场失灵。对这些市场失灵，必须而且只有依靠政府干预和管理才得到纠正。因此，政府必须通过自己行政权威的发挥和经济职能的履行，制定各种法规和市场规则，规制一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩序，努力创造良好的竞争环境。

　　3．组织生产公共产品。在市场经济条件下，随 着经济的发展，企业和人民群众会对公共产品，如，道路、机场、水电等基础设施及其它公共事业、公益事业、保障体系提出更高的需求。但是，由于公共产品投资成本大，建设时间长，收益回报周期长，有些甚至没有直接收益，普通企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡， 需要政府通过财政、金融、产业政府等政府行为和公共政府手段支持或补贴公共项目建设，尤其是对以全社会公共利益为目的的项目，如对于公司经营不能提供的低利润或无利润的经济适用房、廉租房等，政府应责无旁贷全面参与或直接经营；对以盈利为目的的公共项目，政府应在定价、市场准入等方面适当予以干预和监督，保证其为社会提供更好的服务，但政府不能介入这些竞争性赢利项目。

　　4．营造统一开放的市场环境，保护公平竞争。 市场经济要求在统一的市场基础上实施对外经贸政策，倡导进入市场的企业一视同仁，公平交易，公平 竞争。要创造统一、开放、有序、公平的市场环境，政府担负着十分重要的责任。美国学者奥肯说过，“市场的运行事实上，日常生活亦是—依赖于政治制度的各种强制性权力。国家运用这些权力，建立并保障市场上的权力，直接提供某些基础的服务，并间接地创造出信任、理解和有安全保障的环境，这对企业日常生活是生命攸关的。”(阿瑟•奥肯：《平等与效率—重大的选择)，华夏出版社，第29页)政府要通过加强市场的建设和制度管理，把对内开放和对外开放结合起来，打破社会生产和经济生活狭小、分割和封闭的障碍，使市场主体获得法律上和经济负担上的平等地位，都能机会均等地在市场上取得生产要素，并努力推动一切经济活动都进入全国乃至全世界的大市场中去，促使国内市场在统一的基础上与国际市场融为一体。

 三、政府经济职能的局限性

　　西方经济学家认为，市场经济不是完美无缺的，它存在许多缺陷，因而需要政府的调节作为补充。但是，政府对经济的调节不一定能改善经济的效率。萨缪尔森指出：“应当先认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵。……当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”政府失灵产生于下述原因：

　　第一，寻租活动的存在。寻租活动(rentseeking activities)是指为了维护自己的经济利益或者为了对现有经济利益进行有利于自己的再分配而从事的非生产性活动。在这里，所谓租是指经济租金(economic rent)，即生产要素所有者获得的超过生产要素机会成本的收入；寻租就是追求这种经济租金的行为。在政府对经济活动进行干预的过程中，大多数决策都是政府官员作出的。因此，各种利益集团通过各种方式影响政府官员，以使本集团得到更多的利益。同时，一些政府官员也在从事政治创租和租金抽取的活动。所谓政治创租是指政府官员以要求利益集团向他们提供某种好处为条件，利用政府政策为该利益集团创造经济租金。租金抽取则是指政府官员以作出某项不利于某利益集团的决策相威胁，迫使该利益集团向他们提供某种好处。政治创租和租金抽取助长寻租活动，造成社会资源的浪费，破坏了社会资源的有效配置。

　　第二，政府效率的缺乏和政策实施的困难。西方经济学家认为，在私人部门里，厂商缺乏效率就会被市场所淘汰。但是，在政府部门里，官员缺乏效率则很少被罢免。由于在政府部门中没有一种压力能像私人部门中市场惩罚的压力那样推动人们提高效率，政府部门往往是缺乏效率的。另外，政府部门对决策的成本和效益很少认真地核算，因而容易造成社会资源的浪费。萨缪尔森指出：“即使政府建造过多的水坝，过多的轰炸机、过多的漂亮的政府办公大楼，也没有借以计算这些项目经济价值的损益报告。支持如此项目的唯一需要是立法的多数，而这个可以通过由少数人向足够数量的国会议员提供竞选费用来获得。”[14]还有，在作出经济决策的时候，政府难以掌握充分的信息。即使政府能够掌握充分的信息，按照目前经济学的发展水平也难以作出准确的判断。即使政府作出准确的判断，也难以掌握政策实行的程度。因此，政府在政策的制订和实施过程中存在许多困难。

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四、转变政府经济职能的途径

　　尽管从理论上分析市场经济对政府经济职能转变提出了具有强制性的明确要求，但并不仅仅停留 在组织内部简单的职能分解和权力收放上，更重要的是要具体整合、调整政府的行政权力，依据社会发 展的需要，探讨职能的转移和输出，收缩或增加，从整体上建立能够满足当前和未来需要的职能体系。

　　１、强化政府宏观经济管理职能。

　　对于在市场经济条件下，要不要政府的干预和宏观调控，历来存在两种对立的观点：第一种是以亚当•斯密的自由放任论为基础，后经米塞斯•哈耶克加以发展，再由弗里德曼的货币主义加以充实的市场自由主义论；第二种是凯恩斯主义的政府干预论。两种观点都是针对当时的经济困境，并都在一定历史条件下发挥过积极的作用。对于我国的实际情况，正如前面所分析的那样，作为一个正处于市场化进程初期的体制转型国家，要经受住市场经济和融入国际经济的考验，离不开一个强有力的政府的帮助。邓小平曾指出：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”因此，中国政府应该是强势政府，必须具有较强的宏观管理能力。具体讲要发挥好如下三种职能：一是战略引导职能，即政府围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导国民经济的发展方向，依靠产业政策引导和调控产业发展方向和调整产业目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协调职能，即一方面通过适时调整宏观财政和货币政策，保障社会总需求和总供给的平衡，防止经济大起大落，克服高通货膨胀和高失业率；另一方面，针对我国地域辽阔、人口众多、地区间发展不平衡的实际，采取诸如转移支付等政策，支持帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距，依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平。三是保护职能，即通过合理政策引导，帮助企业规避市场风险，努力实现本国利益在激烈的市场竞争中取得最大化；按 国际惯例加大对生产者、消费者的保护，对农业产业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等。

　　 ２、弱化政府微观经济职能。

　　在计划经济条件下，政府既是管理者，又是经营者、所有者，政府的多重角色，决定了政府是无所不包、无所不干的全能型政府。社会主义市场经济体制的确立，改变了政府权力支配社会的格局，使市场成为资源配置的主体，要求政府微观管理从经济生活中退出。但由于受传统思想的影响和局部利益的驱动，目前这种退出并未完全到位。对此，若不加紧解决，将可能成为提高经济市场化程度的巨大阻碍，因此，进一步弱化政府微观经济管理职能已是当务之急。一方面弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配置人财物的权力模式，将这种职能切实交还给市场。对于政府在微观经济中的中的一些审批权、管理权、制约权也应取消，使政府经济权力从无限变为有限。另一方面，弱化政府对微观的经济的干预职能。在市场经济条件下，只有在市场的失灵的领域，政府干预才是合理的。转变政府 直接参与微观经济活动的做法，还企业以自主经营权，实现所有权与经营权的分离，使企业成为独立的 市场主体，自主依据市场信息进行自我调整。

　　３、分化部分政府经济职能。要以充分调动和 发挥中央、地方两个积极性为指导思想，在维护中央权威和尊重地方政府利益的前提下努力寻找兼顾中央和地方利益的平衡点，进一步明确中央政府与地方政府各自的职责权限，推进中央政府与地方政府关系规范化、法制化，使地方政府分权与中央政府集权达到动态统一和平衡。

　　４、转化政府经济管理职能为社会管理职能。

　　国家和社会的分化是现代社会发展的显著趋势，从社会学角度观察，中国与发达国家最大的差异是，中国政府与社会个体(个人、家庭、社会组织和企 业)之间缺少一个宽厚的中间层，或者说缺少一个社会自我管理层。在一些发达国家，不但构筑了这个中间层，而且越来越完善。其个体如果在社会活动中遇到困难，首先想到的是找社会自我解决，而不是直接 找政府部门。这样一种成熟完善的社会自治组织系统是实现“小政府”的客观社会基础。中国目前的现 实状况是，政府对社会事务什么都管，社会个体的什 么事情都来找政府办，政府成为唯一的治理者。但事实上，由于现代社会的复杂性、多元性和动态性，无 论政府的主观愿望多么好，都会受到自由治理能力 的限制，不可能把社会所有的事都管好。邓小平同志 曾深刻指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统 统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。 这就需要政府大胆向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性工作，诸如，会计事务、审计事务、法律事务、资产评估、房地产评估、物业管理、行业管理、社区自治管理等，从政府经济职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织。

　　５.强化政府权力监督的体制和机制。

　　一方面，没有制约的权利必然导致腐败，另一方面政府在行使权力过程中不可避免地会产生不同程度的创租寻租行为，所以必须加强对政府权力的监督，以确保政府经济职能的客观、公正、有效。

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